2020年12月12日,國家檔案局局長陸國強(qiáng)簽署國家檔案局第16號令,公布《重大活動和突發(fā)事件檔案管理辦法》(以下簡稱《辦法》)!掇k法》以新修訂《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱新修訂《檔案法》)和《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等相關(guān)法律、法規(guī)為依據(jù)制定,共五章三十條,自2021年6月1日起施行。
(一)制定的必要性
2020年年初,為做好疫情防控檔案工作,國家檔案局對各地區(qū)各部門開展重大活動和突發(fā)事件檔案工作情況進(jìn)行了調(diào)查,并對管理制度建設(shè)情況進(jìn)行梳理。從了解到的情況看,重大活動和突發(fā)事件檔案工作及制度建設(shè)主要存在以下問題,亟須從國家層面上制定專門規(guī)定予以解決。
1、缺乏國家層面的制度規(guī)范
目前,已經(jīng)有17個省區(qū)市制發(fā)了重大活動檔案管理相關(guān)規(guī)定,國家體育總局制定了《大型運(yùn)動會檔案管理辦法》等,國家檔案局第8、9、10、13號令中均有條款涉及重大活動和突發(fā)事件檔案工作要求,但在國家層面上沒有針對相關(guān)檔案管理的專門規(guī)定,因而在開展工作時存在依據(jù)不充足、要求不明確等問題。
2、對重大活動和突發(fā)事件界定不清
各地出臺的相關(guān)辦法對重大活動和突發(fā)事件定義較為寬泛籠統(tǒng),不同地區(qū)之間界定不盡相同,有些地方還因?yàn)榻缍ㄟ^寬導(dǎo)致管理要求無法落實(shí)到位等問題。
3、檔案歸屬流向不夠明確
對于跨層級或多部門聯(lián)動的重大活動,目前規(guī)定的檔案處置方式、歸屬與流向不明確,易造成檔案資料的割裂、散失,給檔案管理工作帶來挑戰(zhàn)。
4、檔案管理要求不夠科學(xué)
從各地區(qū)各部門規(guī)定條文來看,在管理要求上存在一些不夠合理的內(nèi)容,突出表現(xiàn)在:一是要求過早移交檔案,未平衡立檔單位的移交權(quán)責(zé)和利用需求;二是要求對所有重大活動全部建立全宗,未與機(jī)關(guān)檔案管理進(jìn)行有效銜接。
新修訂的《檔案法》第二十六條明確要求“國家檔案主管部門應(yīng)當(dāng)建立健全突發(fā)事件應(yīng)對活動相關(guān)檔案收集、整理、保護(hù)、利用工作機(jī)制”,從而使建立健全相關(guān)辦法和工作機(jī)制成為法定要求。
(二)主要內(nèi)容
2020年4月,《辦法》起草工作正式啟動,11月26日,國家檔案局局務(wù)會議審議并予以通過。主要就以下內(nèi)容作了規(guī)范: 1、明確檔案定義范圍
《辦法》明確重大活動是指在中華人民共和國境內(nèi)外組織舉辦的,對黨和國家、行業(yè)、地方具有重大意義或者重要國際影響的會議、會展、賽事、紀(jì)念、慶典等大型活動;突發(fā)事件是指突然發(fā)生,造成或可能造成嚴(yán)重社會危害,需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。重大活動和突發(fā)事件檔案是指在舉辦重大活動和應(yīng)對突發(fā)事件過程中直接形成的對國家和社會具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄!掇k法》第十四、十六條分別從活動類型和檔案門類上對重大活動和突發(fā)事件檔案作了進(jìn)一步闡釋。
2、規(guī)定檔案工作原則
《辦法》要求,重大活動和突發(fā)事件檔案工作應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、分類實(shí)施、統(tǒng)籌協(xié)作的工作原則!敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”是新修訂《檔案法》確定的檔案工作原則,在重大活動和突發(fā)事件檔案工作中予以重申具有特殊的意義。一般來說,重大活動和突發(fā)事件應(yīng)對活動具有比較鮮明的行業(yè)特點(diǎn),強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”就是明確國家檔案主管部門主管重大活動和突發(fā)事件檔案工作,有助于保證檔案主管部門履行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和統(tǒng)一制度職責(zé),避免各行其是。“分級管理”要求在國家檔案主管部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,各地分級負(fù)責(zé)本級重大活動和突發(fā)事件檔案工作。雖然一些重大活動和突發(fā)事件應(yīng)對活動涉及不同層級,但就檔案工作的部署、開展來說,通常會以某一層級為主,強(qiáng)調(diào)分級管理,有助于明確管理責(zé)任、確定檔案歸屬流向!胺诸悓(shí)施”要求發(fā)揮不同類型活動主管部門作用,并根據(jù)活動特點(diǎn)分別確定相應(yīng)的檔案收集、管理等要求。《辦法》第八條第二款、第十七條第二款要求中央國家機(jī)關(guān)在職責(zé)范圍內(nèi)指導(dǎo)本系統(tǒng)檔案業(yè)務(wù)工作、制定本系統(tǒng)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表就是分類實(shí)施的重要體現(xiàn)!敖y(tǒng)籌協(xié)作”要求重大活動和突發(fā)事件檔案工作有統(tǒng)籌、有協(xié)作,同時發(fā)揮好檔案主管部門、責(zé)任部門和檔案館相關(guān)各方在檔案管理中的作用。
3、界定部門職責(zé)分工
《辦法》對重大活動和突發(fā)事件檔案工作直接相關(guān)的檔案主管部門、重大活動和突發(fā)事件的辦理或應(yīng)對部門或者專門設(shè)立的臨時機(jī)構(gòu)(以下統(tǒng)稱“責(zé)任部門”)和檔案館3類主體的工作職責(zé)及工作分工進(jìn)行了界定。其中,檔案主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)重大活動和突發(fā)事件檔案工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、制度建設(shè),負(fù)責(zé)建立本行政區(qū)域內(nèi)重大活動和突發(fā)事件檔案工作清單,并對檔案工作進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)和檢查;責(zé)任部門負(fù)責(zé)相應(yīng)檔案的收集、整理和保管,并按規(guī)定向檔案館移交;檔案館負(fù)責(zé)分管范圍內(nèi)重大活動和突發(fā)事件檔案接收征集、集中保管、編研開發(fā)并提供利用。在檔案管理工作、專題數(shù)據(jù)庫建設(shè)中,《辦法》也對3類主體的分工進(jìn)行了明確,方便不同主體明晰各自任務(wù),在職責(zé)范圍內(nèi)推動工作開展。
4、創(chuàng)新檔案工作方法
重大活動和突發(fā)事件檔案工作涉及多個部門,為有效發(fā)揮各個部門作用,《辦法》在工作方法上進(jìn)行了創(chuàng)新。
一是實(shí)行清單管理制度!掇k法》要求檔案主管部門應(yīng)當(dāng)及時發(fā)布本行政區(qū)域重大活動和突發(fā)事件檔案工作清單,明確年度工作任務(wù)或事項(xiàng)(重大活動為工作任務(wù),突發(fā)事件為工作事項(xiàng))以及相應(yīng)的責(zé)任部門、檔案處置要求等,明確行政區(qū)域內(nèi)每年的工作重點(diǎn)和工作要求。一方面,清單制度有利于充分發(fā)揮檔案主管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用;另一方面,也有利于各地結(jié)合自身實(shí)際合理確定重大活動和突發(fā)事件應(yīng)對檔案管理范圍。
二是規(guī)定了提前介入要求。《辦法》在總結(jié)北京奧運(yùn)會、上海合作組織青島峰會等檔案工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,提出檔案館可以根據(jù)需要,提前介入重大活動和突發(fā)事件檔案工作,并采取拍照、錄音、錄像等方式直接形成重大活動和突發(fā)事件檔案,為充分發(fā)揮檔案館專業(yè)優(yōu)勢提供了制度依據(jù)。
三是明確了工作機(jī)制和通報制度!掇k法》要求檔案主管部門、責(zé)任部門和檔案館應(yīng)當(dāng)建立檔案主管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各部門分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制,完善工作情況通報制度,協(xié)同推進(jìn)重大活動和突發(fā)事件檔案工作。
5、確定檔案管理思路在檔案資源管理方面,《辦法》有3個鮮明特點(diǎn):
《辦法》通過規(guī)范全宗設(shè)置方式,對重大活動和突發(fā)事件檔案的歸屬流向進(jìn)行了明確,即責(zé)任部門為一個單位的,形成的檔案納入本單位檔案全宗進(jìn)行管理;責(zé)任部門分為主辦單位、協(xié)辦單位的,形成的檔案納入主辦單位檔案全宗進(jìn)行管理。存在多個主辦單位或者分主辦、承辦單位的,形成的檔案納入承擔(dān)活動主要工作的單位全宗進(jìn)行管理或者協(xié)商確定;責(zé)任部門為多個單位不分主次、聯(lián)合開展工作的,形成的檔案分別納入各單位全宗進(jìn)行管理;責(zé)任部門為臨時機(jī)構(gòu)的,形成的檔案納入新設(shè)全宗或臨時機(jī)構(gòu)的主管單位全宗進(jìn)行管理。全宗歸屬確定后,除臨時機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在其停止工作前向有關(guān)主管單位或檔案館移交檔案外,其他納入責(zé)任部門全宗管理的檔案按照國家有關(guān)規(guī)定向檔案館移交即可。對于檔案全宗設(shè)置產(chǎn)生爭議的,《辦法》提出了爭議解決機(jī)制,即由相關(guān)單位提交檔案主管部門予以處理。
此外,《辦法》還對重大活動和突發(fā)事件檔案工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)保障,單位或者個人獎懲、檔案利用、開放和開發(fā)等作出了原則性規(guī)定。